Адміністративно-територіальна реформа на Чернігівщині. Що буде - розквіт чи занепад?

Найперше викликають занепокоєння ті темпи, якими намагаються проводити реформу в Україні органи державної влади. На формування пропозицій щодо виокремлення в кожному з адміністративних районів спроможних територіальних громад було відведено лише один місяць. За такий період важко реально провести аналіз громадської думки, тим більше – врахувати зауваження і пропозиції представників сільських громад. Можна частково погодитися з думкою окремих управлінців та експертів, які вказують на те, що цю реформу потрібно було провести вже давно. Але це той випадок, коли поспішати варто повільно, а до реформування існуючої системи адміністративно-територіального устрою підходити зважено, детально оцінивши всі «за» і «проти». 

 

На жаль, Україна, ще перебуваючи у складі СРСР, мала гіркий досвід проведення різних реформ, які торкалися проблем розвитку аграрної сфери та сільської місцевості. У цьому контексті можна виокремити так звану теорію неперспективних сіл, яка активно впроваджувалася в життя в 70-х роках ХХ ст. Її цілі були дуже шляхетними – покращення умов життя сільських мешканців шляхом переселення їх із малих (неперспективних) у великі (перспективні) поселення. Паралельно з цим проводилося укрупнення колгоспів. Очікувалося, що за таких умов удасться вирішити проблему сезонної зайнятості сільських мешканців, поліпшити соціально-побутові умови життя селян. Проте результат виявився зворотнім – селяни не переселялися у великі села, вони переїздили відразу до міських поселень. Наслідком такої реформи стало знелюднення сіл, зменшення обсягів виробництва аграрної продукції, загальна деградація сільських територій. Генетична пам’ять сільських мешканців на всілякі «реформи» є певним гальмом реформування адміністративно-територіального устрою країни й тепер. Це чітко проявилося під час першої спроби її проведення 2005 р. Тоді цей напрям діяльності очолював віце-прем’єр-міністр України з адміністративно-територіальної реформи Роман  Безсмертний. Реформа не була зреалізована не лише через відсутність політичної волі у керівництва країни, недосконалість нормативно-законодавчої бази, а й через спротив людей, насамперед – керівників сільських громад, яких активно підтримувало сільське населення. Спираючись на гіркий досвід минулих років, люди побоювалися, що об’єднання сільських рад призведе до деградації багатьох сіл, закриття шкіл, закладів охорони здоров’я тощо. І ці страхи були небезпідставними. 

 

Наразі ситуація дещо інша. По-перше, суттєво покращилася нормативно-законодавча база, зокрема прийняті «Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2020 р.» (2014 р.), Закони України «Про засади державної регіональної політики» (2014 р.), «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (2015 р.), «Методика формування спроможних громад» (2015 р.), де досить чітко виписані процедурні питання, цілі та завдання адміністративно-територіальної реформи. По-друге, населення все чіткіше усвідомлює, що реформи в різних сферах життя є вкрай необхідними і, не провівши їх, ми позбавляємо себе шансів на подальший успішний розвиток. По-третє, через стале погіршення демографічної ситуації сільські поселення настільки втратили населення, що в окремих центрах сільських рад налічується 100-150 осіб (с. Моложава Городнянського району – 90 мешканців), загальноосвітні школи І-ІІІ ступенів нараховують лише 35-40 дітей. За таких умов забезпечити якісне надання адміністративних та освітніх послуг практично неможливо. 

 

Водночас сільські мешканці гостро відчувають можливі ризики, які стануть реальністю в разі проведення адміністративно-територіальної реформи. Йдеться про закриття шкіл, закладів охорони здоров’я, зростання радіусу їх доступності. Це за умови, що головним завданням реформи є наближення адміністративних послуг до населення. 

 

Першим етапом адміністративно-територіальної реформи є створення спроможних громад шляхом добровільного (на цьому особливо наголошується в нормативно-законодавчій базі) об’єднання діючих сьогодні сільських рад. Як під час першої спроби реалізації подібної реформи у 2005 р., так і тепер експерти та управлінці посилаються на досвід інших країн, насамперед Польщі, де ще в середині 90-х років ХХ ст. була проведена адміністративно-територіальна реформа й на низовому рівні створені гміни з населенням близько 10 тис. осіб. Вона справді є успішною, свідчення чого — швидкий соціально-економічний розвиток цієї країни. Відповідно до розрахункових нормативів новостворені сільські громади в Україні мають налічувати близько 8,5 тис. осіб, селищні – 15,6, міські – 33,7 тис. осіб. 

 

Ці критерії офіційно не зафіксовані в нормативних документах, вони носять рекомендаційний характер і є вищими, особливо для сільських громад, від нормативів 2005 р. (5 тис. осіб). Рекомендаційний характер мають також розміри територіальних громад – 300-500 км2. Загалом у сучасній нормативній базі досить чітко виписані критерії визначення центрів громад, зон їх впливу, перелік закладів сфери послуг у кожному з потенційних центрів. Попри все це у населення, як і у автора цієї статті, є цілком практичні запитання, без відповіді на які важко переконати жителів у тому, що адміністративно-територіальна реформа принесе їм користь: чи стане самодостатньою нова сільська громада, якщо ми сформуємо її на базі 5-7 бідних, нині діючих сільських рад? Як зростуть доходи сільських громад, коли віковий склад населення від об’єднання практично не зміниться? Як сільському жителеві віддаленого поселення дістатися до центру новоствореної громади, якщо маршрути руху транспорту зорієнтовані на районний центр? Як швидко створяться у нових центрах громад відділення пенсійного фонду, міліції, податкової служби? Чи будуть сільські мешканці реально забезпечені достатньою кількістю машин швидкої допомоги, чи справді ті спроможні доїхати до віддаленого села за 30 хвилин нашими дорогами? Як доставлятимуться до школи діти? 

 

Відповідно до розроблених Міністерством регіонального розвитку та будівництва положень, позачергова сесія Чернігівської обласної ради 19 червня затвердила проект перспективного плану територіальних громад регіону. 

 

Попередньо вони були затверджені районними радами за результатами обговорень із представниками сільських громад. Про незавершеність цього процесу свідчить той факт, що просто на сесії кількість територіальних громад у Бобровицькому районі була скорочена з трьох до однієї. Проведені обчислення площі, населення, кількості поселень свідчать про те, що розроблений проект потребує вдосконалення. Багато новостворених громад не відповідають розрахунковим нормам за кількістю поселень у зоні впливу центрів, наявністю лікарняних та освітніх закладів, кількістю дітей дошкільного чи шкільного віку тощо. 

 

Як і раніше, між новоствореними громадами існують значні територіальні диспропорції. Найменшу площу має Галицька громада (81,6 км2) Ніжинського району, найбільшу – Бобровицька (1412 км2). Перевищення максимального значення над мінімальним становить 17,2 разу. Значними за площею є переважно громади, які сформувалися навколо районних центрів – Щорська (1283 км2), Ріпкинська (1017,6), Новгород-Сіверська (985,6), Коропська (910 км2). Незначними за розмірами є територіальні громади Срібнянського, Талалаївського, частково Чернігівського та Ніжинського районів. Викликає подив доцільність виділення у складі найменших адміністративних районів області (Срібнянського і Талалаївського) по чотири громади. 

 

Не менш значними є диспропорції за кількістю жителів – від 34,5 тис. осіб у Бахмацькій до 1420 осіб у Костобобрівській (Семенівський район) громадах. Різниця між максимальним і мінімальним значенням становить 24,3 разу. В області налічується 14 територіальних громад, чисельність населення яких становить менше 2,5 тис. осіб. Виокремлення таких громад викликає великий сумнів. Чим вони, власне, відрізняються від нині діючих громад, чи спроможні при такій кількості населення забезпечити фінансову автономію, необхідну кількість дітей для функціонування дошкільних установ і загальноосвітніх шкіл. 

 

У багатьох новостворених громадах кількість поселень, які мають входити до їх складу, також не відповідає розрахунковим вимогам. Бережівська, Горбівська, Галицька, Липіврізька, Карпилівська, Красноколядинська та ціла низка інших сільських громад, центрами яких є сільські поселення, налічують менше 15 поселень, як того вимагають нормативні положення. 

 

Аналогічна ситуація і з кількістю дітей дошкільного та шкільного віку. В окремих громадах уже на даний момент має місце невідповідність існуючим вимогам щодо наявності дітей певного віку.

 

Ідеться насамперед про Жадівську, Косто­бобрівську, Бережівську, Перелюбську, Горбівську, Галицьку, Липіврізьку та деякі інші громади. Наприклад, при встановлених нормах 250 дітей шкільного віку у Макіївській громаді Носівського району їх налічується лише 90, в Жадівській Семенівського району – 116, у Красноколядинській Талалаївського району – 141 особа. Майже в усіх зазначених громадах недостатня для їх формування також кількість дітей дошкільного віку. 

 

Важливою вимогою щодо належного функціонування новостворених громад є наявність на їх території чи в їх центрах освітніх і медичних установ. Аналіз показав, що практично всі територіальні громади мають освітні заклади відповідного профілю, причому їх кількість, наявність місць перевищують реальні потреби через ускладнення демографічної ситуації. Дещо гірша ситуація з дошкільними установами, багато з яких, на відміну від загальноосвітніх навчальних закладів, було закрито у 90-х роках ХХ ст. Питання реформування шкільної мережі області ще потребує свого вирішення, яке має здійснюватися в рамках адміністративно-територіальної реформи. 

 

Досить активний процес закриття дільничних лікарень, переведення їх в інший статус, скорочення кількості фельдшерсько-акушерських пунктів, який проводився в рамках нібито реформи медичної галузі, призвів до того, що не всі центри громад мають сьогодні лікарські установи відповідного профілю, як це передбачено нормативними вимогами. У 12 новостворених територіальних громадах (Хоробицькій, Кіптівській, Перелюбській, Березнянській, Макошинській, Григоро-Іванівській, Галицькій, Липіврізькій, Карпилівській, Анисівській, Халявинській, Киселівській) відсутні чи то лікарські амбулаторії, чи то лікарні. Відповідно, у них немає належних умов для надання жителям громади первинної медичної допомоги, хоча відсутність лікарні, як стверджують розробники «Методики формування спроможних громад», не є критичною. 

 

Окремого аналізу потребують питання фінансової автономії новостворених громад. Справді, зміни до Бюджетного й Податкового кодексів сприятимуть зростанню доходів бюджетів громад. Серед механізмів, які реально спроможні забезпечити збільшення надходжень до місцевих бюджетів, слід відзначити зростання (до 60%) частки податку на доходи фізичних осіб, 5% податок від продажу підакцизних товарів, податок на землю, податок на нерухомість. 

 

Водночас із наведених у паспортах громад даних щодо розрахункових обсягів доходів територіальних громад важко оцінити реальне їх зростання через відсутність порівняних даних за попередні роки. 

 

Таким чином, оцінка головних параметрів новостворених територіальних громад свідчить про те, що значна частина з них не відповідає визначеним законодавством критеріям. Тому не дивно, що Кабінет Міністрів України затвердив лише 47 із 81 територіальної громади, які були запропоновані обласною радою. Отже, роботи з формування нових громад мають бути продовжені. У цьому контексті хотілось би звернути увагу управлінців на ще деякі особливості процесу формування територіальних громад. 

 

По-перше, дуже важливою передумовою наближення послуг до споживачів є географічне розташування центрів громад. Ідеальним є варіант, коли вони займають центральне положення у межах відповідної громади. Досягти цього важко, але при формуванні громад бажано звертати увагу й на це. 

 

По-друге, видається дивним, що найбільші міста області – Чернігів, Ніжин і Прилуки – не стали центрами громад для багатьох сільських поселень, які розташовані дуже близько до них. За таких умов складається парадоксальна ситуація, коли жителі сільських поселень, розміщених за п’ять кілометрів до великого міста, будуть змушені звертатися за послугами до центру громади за 10-15 км. 

 

По-третє, в кількох районах центрами сільських громад стали поселення, наближені до міст. Це стосується Прилук, Ніжина й Чернігова. Сім із одинадцяти центрів громад Чернігівського району розміщуються фактично поблизу обласного центру. Який сенс мешканцям таких громад звертатися до свого центру за освітніми чи медичними послугами, якщо за 5-7 км — велике місто, де різноманітність і якість цих послуг будуть значно вищими. 

 

По-четверте, при формування територіальних громад необхідно зважати також і на той факт, що окремі сільські ради одного району можуть увійти до складу громад іншого району. Таке явище вже спостерігається у затвердженому обласною радою проекті перспективного плану територіальних громад. Частина сільських поселень Козелецького, Городнянського, Куликівського районів увійшли до складу громад Чернігівського району; Семенівського району – до складу громад Корюківського району. При подальшому вдосконаленні схеми територіальних громад не варто нехтувати такою специфікою, особливо зважаючи на те, що районний поділ із часом також може бути зліквідований. 

 

Оскільки Кабінет Міністрів України не затвердив майже половину запропонованих Чернігівською обласною радою територіальних громад, то постає питання про ймовірні варіанти переформатування їх мережі. Загалом, було виділено 57 територіальних громад. Вони сформовані з урахуванням вищевикладених підходів і того факту, що частина територіальних громад не відповідає нормативним вимогам. Деякі громади, наприклад Холминська й Понорницька, сформовані із сільських рад відразу трьох районів. Слід визнати, що в запропонованій автором схемі територіальних громад є такі, що не відповідають визначеним вимогам. Ідеться про Хоробицьку, Перелюбську, Чайкинську та Грем’яцьку громади, які мають незначну кількість населення. Їх можна назвати «соціальними» громадами, виокремлення яких зумовлене не економічними вимогами, а потребою забезпечення хоча б мінімальними соціальними стандартами жителів дуже віддалених територій, де немає потужніших центрів розселення. 

 

Безперечно, не можна однозначно стверджувати, що такий варіант є найкращим. Для формування оптимальної мережі територіальних громад потрібні більш ґрунтовні дослідження, які зачіпатимуть зміни у складі нині діючих сільських рад. 

 

Визначення переліку територіальних громад та їх імовірних центрів є лише першим кроком на шляху реалізації завдань адміністративно-територіальної реформи. Наступні кроки більш складні, оскільки йдеться про оптимізацію мережі інфраструктурних об’єктів, створення установ із надання адміністративних послуг, формування нових органів місцевого самоврядування, реорганізацію маршрутів руху громадського транспорту тощо. Саме від них залежатиме успішність цієї реформи й те, чи ми пишатимемося нею, чи ця реформа перетвориться на черговий невдалий експеримент над сільськими жителями. 

 

Маховик адміністративно-територіальної реформи, попри прихований спротив населення, вже запущено. Як би ми того не хотіли, але побудова ефективної держави неможлива без реформування системи управління територіями. Тож громадяни, сільські мешканці мають долучитися до цього процесу. Традиційна для українців байдужість до всіляких реформ, зумовлена багаторічним невдалим досвідом їх проведення, в даному випадку недоречна. Більш виваженим має стати й підхід до обрання старост села, керівників територіальних громад, оскільки від їхнього професіоналізму залежатимуть ефективність використання фінансових ресурсів, якість місцевих доріг, рівень надання освітніх, медичних послуг і багато інших життєво важливих питань.