23 Січня 2018
3073
Журналісти "економічної правди" провела день в 70-тисячному місті на Чернігівщині, щоб з'ясувати, наскільки вдалою виявилася розрекламована урядом бюджетна децентралізація
Журналісти "економічної правди" провела день в 70-тисячному місті на Чернігівщині, щоб з'ясувати, наскільки вдалою виявилася розрекламована урядом бюджетна децентралізація
Журналісти "економічної правди" провела день в 70-тисячному місті на Чернігівщині, щоб з'ясувати, наскільки вдалою виявилася розрекламована урядом бюджетна децентралізація.
Щодня вщент заповнені електрички, автобуси і мікроавтобуси везуть у Київ сотні тисяч жителів навколишніх сіл і містечок. В найбільший центр зайнятості країни.
Вставати о 4.00 ранку, щоб потрапити на роботу о 8.00, або закінчити робочий день о 18.00 і потрапити додому лише о 21.00. Комусь це може здаватися дикістю, а для когось — норма. Деякі із "заробітчан" проводять по 3-4 години на день в транспорті і долають ні одну сотню кілометрів.
Де закінчується межа "навколишніх", важко вирахувати. 150 км від київської Окружної — це мало чи багато?
Такою, наприклад, є відстань від Києва до Ніжина — невеликого історичного міста в центрі Чернігівщини. Близько 70 тисяч мешканців. Друге за розміром місто обласного значення. Вузловий центр залізничних і автомобільних шляхів. Останній факт був визначальним — в будні з міста виїжджає не менше 30-40% працездатних ніжинців. Їдуть переважно в Київ і Чернігів.
Перші електрички починають ходити з 3.00 ночі. Півтори години, 70 гривень — і в Києві. Деякі кияни стільки же часу втрачають, щоб дістатися роботи.
Гідна оплата, комфортні умови для життя, якісні послуги — чи можливе це в невеликих містах? Розрекламована урядом децентралізація, яка діє уже три роки, була розрахована, начебто, саме на це.
Чи виконує вона свою роль? Чи більше коштів стало залишатися в містах? Чи стали вони більш комфортним для життя? Чи готові міста до освітньої і медичної реформи, які частково будуть впроваджуватися також і за їх кошт?
Для пошуку відповідей на ці питання ЕП завітала саме до Ніжина.
У виборі міста ми орієнтувались на такі критерії. Перший — населення 50-100 тис жителів. Великі обласні центри у даному випадку не є показовими, оскільки рівень життя там вищий, ніж у менших містах.
Другий — місто не повинно мати спеціальних статусів, наприклад, статусу "гірського міста", де соціальні виплати більші. Третій — доходи місцевого бюджету не повинні залежати від одного підприємства. Четвертий — не із зони АТО.
Які відповіді ми отримали у підсумку, читайте далі.
Що таке бюджетна децентралізація
В теорії звучить так — це передача додаткових повноважень та бюджетних надходжень від державних органів до місцевих громад, щоб останні могли самостійно, за рахунок власних ресурсів, вирішувати питання місцевого значення.
Але теорія відрізняється від практики. Візьмемо для прикладу кошторис Ніжина. Як і будь-який інший бюджет, він складається з доходів і видатків.
Перша частина — це податкові надходження, неподаткові надходження (кошти, які місто заробило від здачі в оренду чи продажу комунального майна, від штрафів, плата за послуги, повний перелік тут) та додаткові надходження з держбюджету (так звані трансферти, гарантовані державою видатки, наприклад, пільги та субсидії або зарплати вчителям та лікарям).
Тепер більше детально про те, з яких джерел наповнюється бюджет міста.
По-перше— це 60% податку на доходи фізосіб — кошти, що утримуються із заробітної платні працівників. Хоча до реформи в міському бюджеті залишалося більше ПДФО — 75%. Саме цей податок, навіть урізаний, залишається основним джерелом власних надходжень міст.
По-друге, на 13,44% надходжень від акцизу пального, реалізованого в місті. Цей акцизний збір ввели в березні 2017 року. Він замінив 5% акцизу з роздрібної торгівлі підакцизними товарами, такими як тютюн та алкоголь, який так само запроваджувався в рамках децентралізації.
По-третє, на єдиний податок, який сплачують до місцевих бюджетів підприємці-спрощенці. Детально тут. По-четверте, на земельний податок — кошти, отримані від використання землі міста. Вони і раніше залишалися на місцях.
А також ще на: податок на нерухомість, екологічний і туристичний податок, різні адміністративні збори. У 2016 році до доходів місцевих громад почали зараховувати збір за державну реєстрацію підприємців та за державну реєстрацію прав на нерухомість та їх обтяжень.
Податки податками, але левова частка доходів міст — це субвенції з держбюджету, призначені на пільги та субсидії для населення. Ці гроші проходять "транзитом" через місцевий бюджет, не затримуючись.
Загалом доходи міст зросли, але ростуть і витрати. У 2017 році на місцевий рівень передали видатки на середні загальноосвітні заклади (школи, гімназії, ліцеї), крім видатків на оплату праці педагогів. Так само місту передали видатки на оплату праці комунальних послуг та енергоносіїв медичних закладів. Також держава уже не фінансує перевезення пільговиків та зв'язок.
В міськадміністрації Ніжина порахували, що через зміни бюджетного законодавства у 2017 році доходи міста зросли на 14,7 млн грн, а видатки — на 60,6 млн грн.
Не той ефект
"Єдиний плюс, який ми отримали з 2015 року — ми перестали брати позички у казначейства. Для порівняння, у 2014 році ми взяли близько 35 позичок на загальну суму десь 95 мільйонів гривень", — ділиться своїми враженнями від бюджетної децентралізації мер міста Анатолій Лінник.
"Єдиний плюс, який ми отримали з 2015 року — ми перестали брати позички у казначейства. Для порівняння, у 2014 році ми взяли близько 35 позичок на загальну суму десь 95 мільйонів гривень", — ділиться своїми враженнями від бюджетної децентралізації мер міста Анатолій Лінник.
Зазвичай, за позичками до Держказначейства міста зверталися, щоб профінансувати захищені статті видатки (переважно соціальні виплати, — ЕП), коли в бюджеті були касові розриви.
Раніше міста часто користувалися "плечем" казначейства. Зараз в цьому немає потреби — з 2011 року місцеві бюджети демонструють профіцит, який особливо різко зріс у 2015-2016 роки.
Нинішній мер також критично ставиться до постійних закидань центральної влади, що, мовляв, у міст є мільярдні залишки на казначейських рахунках та великі накопичення на депозитах в банках.
За рахунок цих коштів, на думку урядовців, місцеві громади можуть вирішити всі свої проблеми і побудувати якісну інфраструктуру.
Віце-прем'єр-міністр — міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко, серпень 2017
"Починаючи впроваджувати фінансову децентралізацію, ми говорили, що кошти йдуть під відповідальність та повноваження. Однак 1 січня 2016 року залишки на казначейських рахунках місцевих бюджетів становили 32 млрд грн, на 1 січня 2017 року — 55 млрд грн. Зараз на депозитах — понад 14 млрд грн.".
"Чиї це кошти? Близько 80% — це кошти Києва та обласних центрів. Тобто, насправді на 20% населення припадає 80% коштів. І от до нас приходять і кажуть "так у вас тут шалені кошти для розвитку міста, де вони, чому ми не бачимо у вас такого прориву як у Вінниці, Чернігові чи Львові?". Так у нас немає таких надходжень! У нас навпаки — тільки додаткові навантаження!", — обурюється Лінник.
Кожний рік після децентралізації супроводжується новим витком перерозподілу функцій між державним та місцевими бюджетами. Цей діалог приблизно проходить в одному і тому ж ключі. Центр каже містам: "ми вам дали додатковий ресурс, тож беріть додаткові повноваження". Міста у відповідь: "ресурсу недостатньо, не всі "потягнуть" додаткові функції".
Кінця-краю цій дискусії немає. Це призводить до дивних пертурбацій в бюджетному процесі, коли, приміром, утримання ПТУ кожного року "футболять" місцевим бюджетам, а потім знову центру повертають.
"Наприклад, нам передали частину повноважень Державної міграційної служби, крім функцій з видачі паспортів. Повноваження передали і більше нічого. Навіть стільця не дали. Все це — витрати на офісне обладнання, комп'ютери, меблі — лягає на місто. Так само з передачею функцій реєстраційної служби, з адміністративними послугами", — зазначає мер Ніжина.
Згадав Лінника і про сумнозвісні пільги на зв'язок та проїзд для населення. Раніше витрати міст покривалося за рахунок окремої субвенції з центрального бюджету. Але держава у 2016 році припинила це робити.
У 2017 році потреба Ніжина становила 19 млн грн, а місто профінансувало їх лише на 2,3 млн грн. Одразу посипалися позови.
Хоча буває так, жаліється мер, що місто доплачує за проїзд ще і не своїм містянам. Пасажиропотік великий, електричок багато і ходять вони щодня. Навіть якщо пасажир купує квиток у касі, місто не знає напевно житель це Ніжина, чи ні. А "Укрзалізниця" фіксує пільгу за місцем покупки квитка.
Хоча буває так, жаліється мер, що місто доплачує за проїзд ще і не своїм містянам. Пасажиропотік великий, електричок багато і ходять вони щодня. Навіть якщо пасажир купує квиток у касі, місто не знає напевно житель це Ніжина, чи ні. А "Укрзалізниця" фіксує пільгу за місцем покупки квитка.
"Зараз ми працюємо над тим, щоб запровадити картку містянина — вона дозволить проконтролювати видачу пільгових квитків саме ніжинцям", — сподівається мер.
Місто бюджетників
Такі ситуації, як з пільгами, разом із новими повноваженнями розмивають одну з найбільш розрекламованих переваг децентралізації — зростання власних доходів міст.
У випадку з Ніжином зростання доходів є, однак в око впадає інше. Незважаючи на децентралізацію державних фінансів, з 2015 року залежність міста від дотацій з бюджету ані трохи не змінилась. Структура доходів міста виглядає приблизно 30 на 70, де 30% — це власні доходи міста, 70% — трансферти з центру.
"У нас парадоксальна ситуація. Знаєте, хто наповнює бюджет на 62%? Бюджетники — говорить мер — от ви знаєте наш відомий Ніжинський консервний завод?"
Можливо, назва заводу особливо ні про що не каже, але його продукцію знає вся країна. Принаймні, ніжинські квашені огірки і помідори — це знайомий для українців бренд, як власне і для вихідців з пострадянського простору. Недавно заводу виповнилося 90 років.
В кінці "нульових" завод разом з іншими деякими виробництвами увійшов до складу групи Fozzy Group Володимира Костельмана (супермаркети "Сільпо", "Фора", Fozzy).
Проте Лінник згадує завод не для того, щоб нагадати про славетні ніжинські підприємства. Консервний завод зареєстровано в Києві, тож й податки сплачуються в столиці, що не може не засмучувати мера.
Загалом більшість великих підприємств і об'єктів міста майже ніяк не впливають на наповнення бюджету, а деякі з них місто ще і вимушене "дотувати".
З великих в Ніжині є ще завод оборонної промисловості "Прогрес" і ніжинський ремонтний завод. Останній, до речі, єдиний в Україні, який ремонтує інженерне озброєння, належить "Укроборонпрому". У заводу немає замовлень, він дихає на ладан.
А Ніжинський механічний завод, який був орієнтований на країни СНД і Росію, збанкрутував через санкції і має значні борги із земельного податку. Цей податок — одне із ключових джерел наповнення місцевих бюджетів і у Ніжина з ним проблеми.
Справа в тім, що у межах міста розташовані військові частини та аеродром. Це об'єкти ДСНС і Міноборони. Але ні Міністерство оборони, ні ДСНС не закладають в своїх кошторисах витрати на сплату земельного податку. Кожного року вони звертаються до міськради з проханням надати пільги. З 21 млн пільг, які місто надає по земельному податку, 20 млн грн припадає на ці об’єкти.
Школа "родинного" типу
"Розумієте, це школа-родина. Люди тут навчаються поколіннями. Якщо її закрити, то куди дівати вчителів? А учнів?", — говорить директор Ніжинської загальноосвітньої школа І-ІІ ступенів №4 Олег Манойленко.
"Ну, з учнями проблем якраз найменше, адже інші школи у місті заповнені не повністю. Їх можна перевести туди".
"Закриття школи — це не варіант", — наполягає директор.
"Ну, з учнями проблем якраз найменше, адже інші школи у місті заповнені не повністю. Їх можна перевести туди".
"Закриття школи — це не варіант", — наполягає директор.
Це лише один з фрагментів двогодинної розмови ЕП з директором ніжинської школи, але він точно ілюструє те, що відбувається у багатьох українських школах, які планують оптимізувати.
Курс на оптимізацію шкіл влада декларує не перший рік. Логіка тут є: рівень заповнюваності багатьох шкіл в Україні низький. У першу чергу йдеться про сільські школи та невеликі міста.
Замість того, щоб утримувати два заклади, заповнених на 50%, державі дешевше утримувати один, заповнений на 100%. Щонайменше — можна заощаджувати на оплаті за енергоносії, виплаті заробітної плати.
Однак у оптимізації є й інший бік медалі — люди. У невеликих містечках і селах влада дуже болісно сприймає подібні реформи. У Ніжині, наприклад, 17 шкіл. В рамках оптимізації місту рекомендували закрити щонайменше п’ять, а то й сім.
Ніжинців цікавить лише близькість навчального закладу до дому. У місті, наприклад, є нові школи, які знаходяться у віддалених районах. Такою є школа №1, яка розрахована на 900 учнів, але заповнена лише на 50%.
Інакша ситуація із школою №7, яка розташована в центрі міста. Іржавий дах, далеко не нова будівля, але заповнена на 107%. Школа №10 виграє за рахунок того, що перекриває дуже велику територію. Вона заповнена на 110%. Класи теж переповнені.
Інакша ситуація із школою №7, яка розташована в центрі міста. Іржавий дах, далеко не нова будівля, але заповнена на 107%. Школа №10 виграє за рахунок того, що перекриває дуже велику територію. Вона заповнена на 110%. Класи теж переповнені.
"Ще з часів, коли був депутатом міської ради, пам'ятаю, що нам постійно департамент освіти і науки в області рекомендував закривати школи, — пояснює у розмові з ЕП мер міста і додає, — Жоден депутатський корпус на таке рішення не пішов".
Мотивація зрозуміла. Для депутатів почати закривати школи — це поставити хрест на власній політичній кар'єрі. Тому в Ніжині придумали свій варіант, як зберегти статус-кво — реорганізація. Його підтримують всі, включаючи мера.
"Населення Ніжина — трішки більше 70 тис. жителів. Якщо говорити про учнів, то їх близько шести тисяч. 17 шкіл і один ліцей — це велика кількість навчальних закладів. В минулому році кілька шкіл було реогранізовано. От ми, наприклад, були школою І-ІІІ ступеня, а в травні минулого року стали школою І-ІІ ступеня, — пояснює ЕП Олег Манойленко.
"Другий крок, який чекає на школу — створення на її базі навчально-виховного комплексу. Мова про поєднання школи та дитсадка. Що це дасть? Це забезпечить наступність. Дітки з дитсадка автоматично будуть іти у перший клас школи. Перший такий кейс вже є. Школа №16 розрахована на 1200 учнів, але ходить тільки 460. Частину школи вже переробили під дитячий садок", — розповідає директор.
За надлишкової кількості шкіл в Ніжині насправді катастрофічно не вистачає дитячих садків. На 100 місць у садочку 203-204 дитини.
Дефіцит дитсадків — це історична проблема міста. Коли відбувався перехідний період від Радянського Союзу до незалежної України, багато об'єктів були перепрофільовані, передані під квартири та інше. У 90-х коштів на утримання садочків не було, зарплати не виплачувалися, батьки не водили дітей в дитсадки.
Дефіцит дитсадків — це історична проблема міста. Коли відбувався перехідний період від Радянського Союзу до незалежної України, багато об'єктів були перепрофільовані, передані під квартири та інше. У 90-х коштів на утримання садочків не було, зарплати не виплачувалися, батьки не водили дітей в дитсадки.
У Ніжині є декілька будівель "дитсадків з минулого", які не використовуються і руйнуються. За словами мера, місто шукає можливості для залучення позабюджетних коштів або бюджетів інших рівнів, ресурсу соціально-економічного розвитку або регіонального розвитку і подає проекти на відновлення дитсадків. Однак поки що безрезультатно.
Наразі утримання закладів освіти "з'їдає" більше 35% власних доходів бюджету Ніжина.
Навипередки з медичною реформою
На початку грудня, коли ЕП перебувала в місті, не було зрозуміло, скільки місто зможе витратити на медицину в 2018 році. Цифри по медичній субвенції були невідомі.
Президент до останнього не підписував законопроект про медичну реформу — свій автограф під документом гарант поставив лише 28 грудня. Через це депутати вирішили не змінювати підходи до фінансування медицини щонайменше ще на півроку і тепер реформа стартує лише з липня.
Зрештою, в Ніжині елементи медичної реформи почали впроваджуватися ще 10 років назад. Йдеться про пункти сімейної медицини, яких в місті зараз нараховується дев'ять.
Далі більше: поки МОЗ обіцяє запустити електронну систему е-health — загальнонаціональну електронну базу даних про лікарів та пацієнтів — місто уже готується до запуску її локального аналога.
"Справа в тім, що поліклініка, яка раніше надавала ці послуги, одна. Вона знаходиться в центрі міста, а 50% ніжінців у нас проживають у приватному секторі. Їм дуже далеко їхати до поліклініки, з пересадками. Це незручно", — пояснює мер появу медпунктів.
ЕП відвідала в один із напередодні відкритих медпунктів. В ньому чисто і свіжий ремонт. Пацієнтів, щоправда, немає. Одна з медсестер пояснює, що зазвичай людей багато, однак прийом уже закінчився. На годиннику — близько 13.00.
ЕП відвідала в один із напередодні відкритих медпунктів. В ньому чисто і свіжий ремонт. Пацієнтів, щоправда, немає. Одна з медсестер пояснює, що зазвичай людей багато, однак прийом уже закінчився. На годиннику — близько 13.00.
"Ми хочемо ввести електронну базу пацієнтів по місту. Он-лайн консультація, запис до лікаря без черги — все це буде можливо. Це в нас одна така програма у всій Чернігівській області", — розповідає головний лікар Ніжинського міського центру первинної медико-санітарної допомоги Оксана Калініченко.
Однак найбільше медичних працівників хвилює, яку вони будуть отримувати зарплату, і хто власне працюватиме за новою системою.
"Молодий спеціаліст, після закінчення університету. Ну хіба він піде працювати сімейним лікарем в Ніжині на зарплату 2600?", — ставить риторичне питання Калініченко.
Як і інші невеликі міста України Ніжин потерпає від відтоку молодих спеціалістів.
"В рамках медреформи передбачається, що зарплата лікаря залежатиме від кількості підписаних з пацієнтами договорів за 370 грн на рік. Це, на вашу думку, не спрацює на підвищення зарплати?"
"Ні".
"Чому ?"
"Лікар набере свою норму — дві тисячі пацієнтів, і держава йому відшкодовуватиме ці 370 грн. Це спрацювало б, якби лікарям спростили вимоги для отримання ліцензії і вони могли працювати в статусі ФОП. Тоді лікар набрав би 2000 тисячі пацієнтів і отримував би зарплату у 18 тис грн, а медсестра — 12 тис грн. Але ми не враховуємо тут видатки на енергоносії, устаткування".
"Лікар набере свою норму — дві тисячі пацієнтів, і держава йому відшкодовуватиме ці 370 грн. Це спрацювало б, якби лікарям спростили вимоги для отримання ліцензії і вони могли працювати в статусі ФОП. Тоді лікар набрав би 2000 тисячі пацієнтів і отримував би зарплату у 18 тис грн, а медсестра — 12 тис грн. Але ми не враховуємо тут видатки на енергоносії, устаткування".
"А як буде без спрощення ліцензійних вимог?"
"Зараз всі лікарі працюють у конкретних медзакладах. Лікар набере свою норму пацієнтів і погоджуватиме з керівництвом свою зарплату в залежності від усіх супутніх витрат. Наскільки при цьому вдасться вийти на заявлені суми — невідомо.
Для медиків "гроші, які ходять за пацієнтом", і які лікар отримає на руки — наразі це різні речі. Ще один нечіткий момент — за рахунок чого лікар отримуватиме зарплату у перехідний період — з моменту старту реформи і до того часу, коли він набере необхідну кількість пацієнтів?".
***
Питань, насправді, більше, ніж відповідей. Між реформаторським баченням центру і реаліями міст є велика прірва, і подолати її в найближчій перспективі не вбачається за можливе. Або в Києві все погано з комунікаціями, або міста не дочувають.
ДМИТРО ДЄНКОВ
ГАЛИНА КАЛАЧОВА
Українська правда
ГАЛИНА КАЛАЧОВА
Українська правда